Los sistemas de denuncia (whistleblowing): herramientas indispensables para el combate a la corrupción en México (1/2)

 

Con la promulgación de la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA) y la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción en 2016 (LGSNA), México entró a un nuevo periodo en la historia de sus esfuerzos por acabar con la corrupción. Ambas leyes responden a un contexto de pésimos resultados en la materia, en medio del descrédito y la desconfianza ciudadana hacia la clase política, y con la expectativa de funcionar como instrumentos capaces de delinear, procurar e incentivar una nueva ética del servicio público; así como de establecer los procedimientos para asegurar dicho resultado y los instrumentos para sancionar sus desviaciones o atentados. Dentro de todo el arsenal jurídico y administrativo que se contempla, los sistemas de denuncia se conciben como un mecanismo que contempla recoger, procesar y sancionar todas aquellas conductas indebidas tipificadas en las que los individuos al interior de las organizaciones pueda incurrir. Tanto las diferentes Secretarias de la Función Pública, como las auditorias y los órganos internos de control, en sus respectivos marcos de competencia federal o local, tendrán a su cargo la investigación, substanciación y calificación de las diferentes faltas administrativas que se hagan de su conocimiento; para cuyo fin podrán: “Implementar los mecanismos que prevengan actos u omisiones que pudieran constituir responsabilidades administrativas, en los términos establecidos por el Sistema Nacional Anticorrupción.”[1]

A su vez, las propias Secretarias podrán acompañar y asesorar, mediante la firma de convenios, a las personas físicas o morales que participen en contrataciones públicas en el diseño, supervisión e implementación de: “medidas que inhiban la práctica de conductas irregulares, que orienten a los socios, directivos y empleados de las empresas sobre el cumplimiento del programa de integridad y que contengan herramientas de denuncia y de protección a denunciantes.”[2] Los mecanismos anticorrupción que se contemplan, por tanto, no están pensados como exclusivos para el sector público, sino que se pretende que también puedan implementarse al interior de las organizaciones privadas. La premisa es, por tanto, bastante clara: el combate a la corrupción involucra no sólo al sector público, sino también a aquellos actores de la iniciativa privada con los que se colabora y participa. Más aún, estos mecanismos anticorrupción no están supeditados a una lógica, digamos, enteramente política, sino que están pensados para funcionar como recursos administrativos, como dispositivos de gestión útiles y eficientes al interior de las organizaciones (independientemente del sector al que pertenezcan).

Precisamente, esta es la ventaja que un mecanismo como los sistemas de denuncia ofrece: su aplicabilidad y utilidad para el combate a la corrupción al interior tanto del sector público como del sector privado. Se trata de una herramienta práctica y con amplias ventajas para la puesta en funcionamiento de una cultura de denuncia y. por tanto, de cero tolerancia a la corrupción, entre los miembros de la organización. Representa una herramienta enmarcada dentro de los diagnósticos y lineamientos anticorrupción vigentes en México, pues su concepción parte del reconocimiento de que: “En un sector público moderno cada vez más complejo, quienes ahí se desempeñan se han convertido en la fuente primaria de información, en términos de exponer irregularidades y promover la rendición de cuentas.”[3] En ese sentido, la figura del denunciante (más famosamente llamado como whistleblower) está reconocida en la propia Ley General de Responsabilidades Administrativas, a quien se le define como: “La persona física o moral, o el Servidor Público que acude ante las Autoridades investigadoras a que se refiere la presente Ley, con el fin de denunciar actos u omisiones que pudieran constituir o vincularse con Faltas Administrativas.”[4]

Nótese lo siguiente. En los términos iniciales planteados por la LGRA pueden ser denunciantes no sólo los servidores públicos, sino también los particulares que se acerquen a las autoridades con los correspondientes datos o evidencias que puedan acreditar su denuncia. Volveremos sobre esta cuestión más adelante. De momento, podemos continuar resaltando lo siguiente. Como lo sugiere Carlos Guerrero:

Si bien hoy se prevé que el diseño y supervisión de mecanismos de autorregulación debe orientarse al cumplimiento de programas de integridad que contengan herramientas de protección a denunciantes, no existe una norma general que precise qué información se considera de interés público, cuál es el papel que juegan los acuerdos de confidencialidad que vinculan a los denunciantes, o cuáles son las medidas concretas que pueden dictarse en beneficio de ellos.[5]

Proteger a los denunciantes es un requisito indispensable dentro de todo sistema de denuncia. No puede obviarse dentro de sus cálculos que la propia iniciativa de denunciar irregularidades, conductas indebidas y faltas administrativas conlleva riesgos, significa exponerse a intimidaciones y represalias internas o externas a la organización; por lo que el denunciante debe tener la posibilidad de adscribirse a mecanismos paralelos que les aseguren jurídicamente frente a atentados contra su dignidad, su integridad, su vida y su empleo. Por tanto, podemos decir que, paralelamente a la cultura de cero tolerancia, debe ponerse a funcionar una cultura de garantías de cero represalias. Para nada es poca cosa, pues incluso se trata de un requisito planteado en conformidad con tratados internacionales ratificados por el propio gobierno mexicano. Por ejemplo, el Artículo 32 de  la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción señala: “Cada Estado Parte adoptará medidas apropiadas, de conformidad con su ordenamiento jurídico interno y dentro de sus posibilidades, para proteger de manera eficaz contra eventuales actos de represalia o intimidación a los testigos y peritos que presten testimonio sobre delitos tipificados con arreglo a la presente Convención, así como, cuando proceda, a sus familiares y demás personas cercanas.”[6]

La protección del denunciante es, por tanto, una obligación jurídica del Estado mexicano y un requisito democrático para garantizar el derecho a la libertad de expresión de los individuos. Es, además, el respaldo y la promoción de una consciencia ética del individuo y de una ética de integridad pública funcionales para el combate a la corrupción; así como el fortalecimiento y la promoción del deber público por encima de los intereses de particulares que habría de orientar el servicio público e, incluso, la lógica empresarial de los actores privados.

Recapitulemos. En México, hoy en día, está el compromiso político e institucional para el combate a la corrupción, está el reconocimiento legal de la figura del denunciante y la fuente legal que estipula la conformación de mecanismos formales y eficientes de denuncia, están también las obligaciones internacionales del Estado mexicano para con todo lo anterior. Y sin embargo, están también los vacíos, las ambigüedades y las ausencias de garantías precisas y específicamente delineadas dentro de la ley que protejan a los denunciantes frente a las arbitrariedades y represalias a las que su acto de denuncia potencialmente los expone. La próxima semana, en una nueva entrada de nuestro blog, nos dedicaremos a señalarlas. De momento, podemos ofrecer las siguientes conclusiones.

Las políticas de protección y no represalias para con las y los denunciantes, son un requisito indispensable para asegurar el éxito de una renovada ética del servicio público y de las organizaciones privadas en México. Resultan un compromiso con el combate a la corrupción y un recordatorio de que esta empresa debe sostenerse sobre una cultura de denuncia vigorosa al interior de las diferentes organizaciones y entre la ciudadanía. En breve, podemos decir que un sistema de denuncias exitoso debe contar con cuatro cosas: 1) la generación de incentivos para los denunciantes, de manera que estos puedan fácilmente presentar información referente a las irregularidades atestiguadas; 2) la promoción abierta de una cultura de denuncia respaldada y socializada desde todos los puntos de la jerarquía organizacional; 3) mecanismos claros de orientación y acompañamiento para los procesos de denuncia; y 4) protección jurídica eficaz para prevenir represalias en contra de los denunciantes. Si esto no se cumple, la posibilidad de la denuncia como una herramienta y del denunciante (whistleblower) como un aliado efectivo en el cumplimiento de las leyes anticorrupción en México, se desrealiza entre la indefensión del denunciante y la inefectividad del sistema.

 

Fernando Escobar Ayala
CCRC Auditoría y Control Interno.

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[1] Ley General de Responsabilidades Administrativas (Diario Oficial de la Federación, 2016). Artículo 10.

[2] Ibídem. Artículo 21 y 22.

[3] OECD, «Protección de denunciantes en México: garantizar canales seguros y protección para denunciar la corrupción | READ online», oecd-ilibrary.org, accedido 7 de octubre de 2021, https://read.oecd-ilibrary.org/governance/estudio-de-la-ocde-sobre-integridad-en-mexico/proteccion-de-denunciantes-en-mexico-garantizar-canales-seguros-y-proteccion-para-denunciar-la-corrupcion_9789264280687-7-es. p. 136.

[4] Ley General de Responsabilidades Administrativas, Óp. Cit. Artículo 3°.

[5] Carlos Guerrero, «Proteger a denunciantes en México», Nexos, 8 de octubre de 2018, https://anticorrupcion.nexos.com.mx/proteger-a-denunciantes-en-mexico/.

[6] Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (Nueva York: Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, 2004). Artículo 32.